Valtioneuvoston kanslia (VNK) säilöö hallitustyössä syntyvää kirjallista aineistoa arkistoon, jonka se tulkitsee jäävän julkisuuslain ulkopuolelle. VNK:n tulkinnan takia esimerkiksi toimittajat eivät saa tietoja tällä tavalla arkistoiduista asioista. Kaksi kokenutta oikeustieteen professoria tyrmää VNK:n menettelyn lainvastaisena.
Emeritusprofessori Olli Mäenpää ja julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen katsovat, että jos asiakirjat on tarve arkistoida, ne ovat automaattisesti myös julkisuuslain piirissä. Tämä ei tarkoita, että kaikki asiakirjat olisivat julkisia, mutta ne voidaan silloin pitää salassa vain sisällön perusteella ja julkisuuslaissa mainituista syistä.
– Hallituksen arkisto on perustettu arkistolain nojalla. Julkisuuslain mukaan arkisto ei voi olla julkisuuslain ulkopuolella. Sisäisiä viranomaisselvityksiä eivät voi olla sellaiset asiakirjat, jotka julkisuuslain mukaan liitetään arkistoon, sanoo hallinto-oikeuden emeritusprofessori Olli Mäenpää.
VNK:n käytäntö on ollut voimassa jo ennen nykyistä julkisuuslakia, joka tuli voimaan vuonna 1999. Sen mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei niitä ole erikseen säädetty salaisiksi. Periaate on kirjattu myös nykyiseen perustuslakiin. Aiemmin asiakirjat olivat julkisia vain, jos ne oli säädetty julkisiksi.
Mäenpää: Aika hurja ajatus
Hallituksen arkistosta määrätään VNK:n antamassa määräyksessä. Määräyksen mukaan hallituksen arkistoon siirretään ”sellaiset ministerien, näiden erityisavustajien ja valtiosihteerien tehtävien hoidossa syntyneet tai vastaanotetut asiakirjat kuten sähköpostikirjeenvaihto, jotka eivät kuulu viranomaisen asiakirjoina arkistoitaviksi sekä lisäksi hallituksen ministerityöryhmien, iltakoulun ja hallituksen neuvottelujen asiakirjat”.
Mäenpään mukaan nämä ovat luonteeltaan valmisteluaineistoa, jonka pitäisi tulla julkiseksi viimeistään silloin, kun käsittely päättyy.
– Määräys koskee tärkeitä linjauksia, strategioita, jotka eivät rajoitu pelkästään koronaan, vaan myös muita yhteiskunnan aloja, joista hallitus päättää. Se olisi (määräyksen mukaan) kaikki salassa pidettävää valmisteluaineistoa. Se on aika hurja ajatus, ja se on keskeinen ongelma tässä määräyksessä.
Samoilla linjoilla on myös Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen. Hän sanoo, että kun hallituksen asiakirjojen arkistointi perustuu Kansallisarkiston arkistolain nojalla tekemään päätökseen, ne kuuluvat julkisuuslain piiriin.
– Siten tällaiset sähköpostiviestit, jotka sisältävät mielipiteiden vaihtoa tai sisäisen työskentelyn viestejä, ovat julkisuuslain piiriin kuuluvia asiakirjoja, Voutilainen sanoo.
Tietoja vain tutkijoille
VNK tulkitsee asiaa päinvastoin kuin professorit.
– Julkisuuslain näkökulmasta hallituksen asiakirjat ovat viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja, joihin ei sovelleta julkisuuslakia ja joita ei tarvitse liittää viranomaisen arkistoon, yksikönpäällikkö Anne Niemi VNK:n tiedonhallintayksiköstä kirjoittaa sähköpostitse STT:lle.
Niemen mukaan hallituksen arkistosta voidaan antaa tietoa harkinnan mukaan tutkijoiden käyttöön.
VNK pitää siis eri asioina hallituksen arkistoa ja virka-arkistoja, joihin arkistoidaan VNK:n ja muiden ministeriöiden viranomaisasiakirjoiksi katsotut aineistot. Voutilainen pitää tätä ongelmallisena, koska siitä ei ole säädetty laissa.
– Arkistoja ei voi lähteä luomaan oman mielen mukaan, Voutilainen sanoo.
Emeritusprofessori Mäenpää pitää kuitenkin varsin hyvänä, että hallituksen keskeiset asiakirjat on määrätty arkistoitaviksi.
– Arkistolakihan tätä edellyttää, mutta ei siitä arkistointivelvollisuudesta voi johtaa sitä, että ne täytyy samalla pitää salassa 25 vuotta. Näin korkealla päätöksenteon tasolla se on hyvin ongelmallinen vaatimus.
Pitkä käytäntö ei oikeuta
Arkistojen muodostamista säätelee julkisuuslain lisäksi arkistolainsäädäntö. Arkistolainsäädännön yhtenä tehtävänä on varmistaa, että tieteellisiä, historiallisia ja tilastollisia tutkimuksia palveleva aineisto päätyy arkistoon.
– Hallituksen asiakirjat, jotka eivät ole viranomaisen asiakirjoja, vaan ovat lähinnä kulttuurihistoriallisesti merkittäviä, arkistoidaan hallituksen arkistoon, Niemi kirjoittaa.
Niemen mukaan Kansallisarkistosta löytyy erillisiä hallitusten arkistoja jo 1930-luvulta eli asiakirjoja on hallitusten arkistoihin arkistoitu jo useita kymmeniä vuosia.
Mäenpää sanoo, että vaikka käytäntö olisi kuinka pitkä, se ei oikeuta lainvastaista soveltamista.
– Tässä törmätään ongelmallisella tavalla julkisuusperiaatteen perustekijöihin.
Voutilainen käsittelee hallituksen arkiston ongelmallisuutta myös tutkimusartikkelissaan. Tutkimuksesta on aiemmin kertonut myös Iltalehti .
– Julkisuuslain harmaan alueen tulkinnallisuus luo riskejä siihen, että merkittävien julkisen tai poliittisen vallan käyttöä kuvaavien asiakirjojen antamisessa tehdään poliittista harkintaa tai viranomaisen toiminnan brändäystä myönteisen julkisuuskuvan luomiseksi, hän kirjoittaa .
Voutilaisen mukaan riski on eräiltä osin toteutunut, kun viranomaistoiminnassa on kehitetty lakiin perustumaton ”hallituksen asiakirjan” käsite. Se on luonut hänen mukaansa viranomaiselle ikään kuin laajan harkintavallan päättää asiakirjajulkisuuden ulottamisesta tiettyihin asiakirjoihin ja tiedon antamiseen niistä.
– Julkisuusperiaatteen kannalta katsottuna tällainen ei ole demokraattiseen yhteiskuntaan kuuluvaa toimintaa.
VNK:n julkisuuslakitulkinnat ovat olleet myös aiemmin esillä. Viime viikolla STT uutisoi , että Helsingin hallinto-oikeus tyrmäsi VNK:n perustelut salata koronakoordinaatioryhmän asiakirjat keväällä 2020. VNK on salannut myös muita koronatoimiin liittyviä asiakirjoja.
Julkisoikeuden asiantuntijat ovat toistuvasti arvostelleet VNK:n päätöksiä, joilla on salattu perusoikeuksien rajoittamista koskevien päätösten valmistelua. Esimerkiksi viime keväänä VNK salasi valmistelussa olleiden liikkumisrajoitusten valmisteluasiakirjat sekä pääministeri Sanna Marinin, hänen avustajiensa ja VNK:n virkamiesten oikeuskansleri Tuomas Pöystille lähettämät sähköpostit, jotka liittyivät liikkumisrajoitusten valmisteluun.